改革開放以來我國城市園林綠化行業(yè)治理體系演進(jìn)的回顧、思考與展望
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- 來源:《中國園林》
- 發(fā)布時間:2023-02-16 10:27
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【概要描述】改革開放四十年來,行業(yè)基本形成了“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局;基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng),法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障,園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手,專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為支撐,國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系;并在治理意識、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經(jīng)驗(yàn);市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主要矛盾變遷、國家治理體系發(fā)展演進(jìn)、城市化進(jìn)程、社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷是推動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的重要驅(qū)動力量。
改革開放以來我國城市園林綠化行業(yè)治理體系演進(jìn)的回顧、思考與展望
【概要描述】改革開放四十年來,行業(yè)基本形成了“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局;基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng),法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障,園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手,專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為支撐,國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系;并在治理意識、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經(jīng)驗(yàn);市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主要矛盾變遷、國家治理體系發(fā)展演進(jìn)、城市化進(jìn)程、社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷是推動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的重要驅(qū)動力量。
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摘要
治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)在新時代必須面對的時代命題。改革開放四十年來,行業(yè)基本形成了“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局;基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng),法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障,園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手,專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為支撐,國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系;并在治理意識、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經(jīng)驗(yàn);市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主要矛盾變遷、國家治理體系發(fā)展演進(jìn)、城市化進(jìn)程、社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷是推動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的重要驅(qū)動力量。當(dāng)前行業(yè)治理存在治理思維尚未全面建立、目標(biāo)和思路尚不清晰、體系架構(gòu)尚不完善、行業(yè)主管部門作為關(guān)鍵治理主體日漸式微、治理工具和手段不多等問題,本文據(jù)此從治理意識、戰(zhàn)略視角、主體架構(gòu)、頂層謀劃、工具體系等五個方面提出建議。
改革開放以來我國城市園林綠化行業(yè)治理體系演進(jìn)的回顧、思考與展望
黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成,推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)(以下簡稱“本行業(yè)”)在新時代謀劃行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展必須面對和回答的首要問題。
本文運(yùn)用“治理”理論的相關(guān)分析框架,從宏觀層面回顧改革開放以來本行業(yè)治理體系發(fā)展演進(jìn)歷程,系統(tǒng)認(rèn)知行業(yè)治理現(xiàn)狀、演進(jìn)動力和經(jīng)驗(yàn),以期為行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論和實(shí)踐層面的相關(guān)建議。
關(guān)于治理理論和行業(yè)治理的相關(guān)研究非常豐富,但是涉及本行業(yè)治理的研究較少,既有個別研究多是對某一治理工具、治理層次、治理主體或某一地域的治理方式進(jìn)行闡述分析,且多不使用“治理”一詞,未見類似本文圍繞行業(yè)治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的宏觀層面系統(tǒng)研究和闡述。
一、“行業(yè)治理”相關(guān)概念闡釋
近年來,“治理”“治理體系”“治理能力”等概念被普遍接受和廣泛應(yīng)用,雖然各方學(xué)者對“治理”一詞未形成統(tǒng)一定義,但是“治理”相對于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或是“管理”,其內(nèi)涵明顯體現(xiàn)出了主體的多元化、目標(biāo)的多視角、結(jié)構(gòu)的多維度和工具的多樣性等特征。
“行業(yè)治理”相對于“行業(yè)管理”,筆者認(rèn)為可以理解為各級政府,特別是行業(yè)主管部門,通過制定行業(yè)規(guī)則、統(tǒng)籌各方力量、調(diào)動各類資源、運(yùn)用多種手段完善行業(yè)管理權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制,并提供公共性的服務(wù)和支持,以激發(fā)市場活力、規(guī)范市場秩序、引導(dǎo)社會共同參與,進(jìn)而推動行業(yè)科學(xué)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展,使政府、市場和社會實(shí)現(xiàn)共贏的機(jī)制。“行業(yè)治理體系”則可以理解為:為實(shí)現(xiàn)行業(yè)“治理”目標(biāo)的體制機(jī)制、法律法規(guī)等制度的系統(tǒng)安排。“行業(yè)治理能力”可以理解為:政府主導(dǎo)下,完善制度體系、優(yōu)化治理架構(gòu)、調(diào)動各方治理主體積極性、完善并綜合運(yùn)用各種治理工具提升行業(yè)治理水平的能力。
二、行業(yè)治理體系演進(jìn)背景和概況
在改革開放前和初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,除部分大院、廠礦等單位自行組織開展轄區(qū)內(nèi)的園林綠化工作外,地方政府及其下屬行業(yè)管理部門和事業(yè)單位承擔(dān)城市園林綠化規(guī)建管養(yǎng)的全過程,幾乎是城市園林綠化事業(yè)的唯一主體,“行業(yè)治理”無從談起。
改革開放后,國家治理理念發(fā)生了巨大變化,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,重新調(diào)整和界定了政府、市場和社會之間的相互關(guān)系,呈現(xiàn)出從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從封閉到開放、從管制到服務(wù)的特征。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代下的全能政府理念逐步轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)成為政府的主要職能,市場和社會主體更多參與國家治理。同時,我國城市化進(jìn)程隨即開啟,本行業(yè)市場規(guī)模不斷擴(kuò)大,獲得了巨大發(fā)展。
在上述背景下,一方面,行業(yè)治理主體逐漸多元。政府作為城市建設(shè)管理單一主體的模式發(fā)生了巨大變化,行業(yè)主管部門角色從“建設(shè)方”轉(zhuǎn)向“管理方”,并逐步向統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展的“治理方”轉(zhuǎn)變,特別值得關(guān)注的是,近年來公園城市理念的興起,以成都為代表的部分城市的園林綠化行業(yè)主管部門更是成為建設(shè)城市美好環(huán)境的動議發(fā)起方、決策組織方、統(tǒng)籌實(shí)施方、監(jiān)督管理方和運(yùn)營參與方;企業(yè)作為重要的治理主體類型之一,數(shù)量日益增多、類型日益細(xì)分;其他相關(guān)部門、人大和政協(xié)、相關(guān)社會團(tuán)體、市民群眾、行業(yè)專家學(xué)者等更加多元化的治理主體逐步開始參與行業(yè)治理。另一方面,治理工具逐漸豐富。從單一的財(cái)政投資,向包含法律法規(guī)、土地供應(yīng)、規(guī)劃管理、稅收調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科普宣傳、督察監(jiān)察、專家咨詢、政務(wù)公開等多元化的治理工具體系轉(zhuǎn)變,發(fā)揮著激發(fā)市場活力、規(guī)范市場秩序、引導(dǎo)社會共同參與的作用??傮w來說,改革開放以來,本行業(yè)“政府主導(dǎo)、市場主體、社會各方參與”的多元主體治理格局基本形成,行業(yè)治理從無到有,治理工具日益多樣,治理體系不斷完善,治理能力不斷提升。
三、行業(yè)治理主體的多元化及其參與機(jī)制
1.政府主體
國家、省、市、縣各級政府一般在建設(shè)主管部門下設(shè)園林綠化行業(yè)主管部門和相關(guān)事業(yè)單位,就職能定位、治理能力、發(fā)揮作用等綜合而言,各級政府及其行業(yè)主管部門毫無疑問在行業(yè)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
中央和省級政府及其行業(yè)主管部門以政策制訂和實(shí)施監(jiān)督為主要職能,通過推動行業(yè)立法、制定部門規(guī)章、出臺行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策、組織制定國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立行業(yè)準(zhǔn)入制度和實(shí)施資質(zhì)管理、實(shí)施督察監(jiān)管、組織園林城市創(chuàng)建活動、組織教育培訓(xùn)和重大科研攻關(guān)、通報(bào)表彰或警示的典型案例、開展行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布、組織行業(yè)展會等推動行業(yè)治理。
地方城市政府及其行業(yè)主管部門主要通過推動地方性立法、制定地方政府規(guī)章、制定空間規(guī)劃和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、制定年度建設(shè)計(jì)劃、制定有關(guān)地方法規(guī)和地方標(biāo)準(zhǔn)、投放財(cái)政資金、組織公共項(xiàng)目建設(shè)、開展建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)審查、支持科研工作、建立專家咨詢和公眾參與制度等多種方式推動地方行業(yè)治理。
各級政府的自然資源、生態(tài)環(huán)境、城市管理、財(cái)政金融、文化旅游等相關(guān)部門,通過影響區(qū)域和城市綠色空間布局、建設(shè)資金籌集和撥付、市容市貌管理和環(huán)保督察、重大項(xiàng)目建設(shè)決策等方面客觀上參與了本行業(yè)治理。各級政府教育行業(yè)(部分為本行業(yè))主管部門扶持和管理高等院校和職業(yè)學(xué)院的園林綠化相關(guān)高等教育和職業(yè)教育,客觀上促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。
一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是,改革開放以來地方政府和中央政府間一定程度上已經(jīng)形成了一定的“央地互饋”機(jī)制,上級部門在向下級部門下發(fā)政策、部署工作、實(shí)施監(jiān)管的同時,也在政策標(biāo)準(zhǔn)制定、工作部署中不斷汲取地方經(jīng)驗(yàn)并凝練推廣,如住建部在綠線管理、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、公園設(shè)計(jì)等方面的政策和標(biāo)準(zhǔn)制訂均是源于地方實(shí)踐探索。
另外,各級人大和政協(xié),通過提出相關(guān)議案推動法律法規(guī)規(guī)章和政策制定、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定、重大項(xiàng)目建設(shè)決策影響行業(yè)發(fā)展。
2.市場主體
改革開放以來,伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展、政府購買服務(wù)的方式普遍施行,規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工管養(yǎng)、工程監(jiān)理、苗木和材料供應(yīng)等園林綠化行業(yè)各類企業(yè)不斷涌現(xiàn),并獲得巨大發(fā)展,加之政府和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革逐步開展,大量體制內(nèi)單位轉(zhuǎn)入市場,各類市場主體數(shù)量不斷增加,規(guī)模不斷擴(kuò)大,技術(shù)力量不斷增強(qiáng),逐步成為行業(yè)產(chǎn)值創(chuàng)造、吸納就業(yè)、科研創(chuàng)新和專業(yè)人才培養(yǎng)的主體。目前,風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)單位有近300家,截止2018年資質(zhì)園林綠化企業(yè)資質(zhì)取消前,全國具有園林綠化一級資質(zhì)的企業(yè)已有1300多家。
3.社會主體
(1)專家和各級行業(yè)專家委員會
近十幾年,專業(yè)教育和建設(shè)實(shí)踐快速發(fā)展,行業(yè)專家隊(duì)伍快速壯大,在政策制定、項(xiàng)目論證、方案審查、竣工驗(yàn)收、獎勵評選等方面引入專家審議把關(guān)制度已經(jīng)成為行業(yè)公認(rèn)的必要管理流程。2003年原建設(shè)部成立風(fēng)景園林專家委員會,專家組53人,其中委員12人,主任委員是陳俊愉院士。2020年1月,住建部成立部科技委園林綠化專業(yè)委員會,有委員35人。進(jìn)入21世紀(jì)以來,各省住建廳和很多城市都組建了本地區(qū)行業(yè)專家咨詢機(jī)構(gòu),作為政府領(lǐng)導(dǎo)下官方機(jī)構(gòu),參與本行業(yè)部門和地方法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃和政策制訂、重大項(xiàng)目決策和方案審查、教育培訓(xùn)和科研攻關(guān)、園林城市評選等工作。專家和專家委員會客觀上作為行業(yè)治理的重要力量,有力保障了行業(yè)的健康發(fā)展。
(2)社會和學(xué)術(shù)團(tuán)體
1966年我國開始建立城市園林綠化學(xué)術(shù)組織。1989年11月,中國風(fēng)景園林學(xué)會作為國家一級學(xué)會在杭州正式成立,作為風(fēng)景園林行業(yè)的全國性、學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、非營利性的社會組織,經(jīng)過三十年發(fā)展已擁有分支機(jī)構(gòu)16個。另外,中國公園協(xié)會、花卉協(xié)會、動物園協(xié)會、植物園聯(lián)盟,以及中國勘察設(shè)計(jì)協(xié)會、建筑學(xué)會、中國城市規(guī)劃學(xué)會的下屬相關(guān)分支機(jī)構(gòu)等全國性的行業(yè)社會和學(xué)術(shù)團(tuán)體也相繼成立。當(dāng)前,各?。▍^(qū)、市)和不少城市都成立了行業(yè)學(xué)(協(xié))會,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國目前在民政部門正式登記注冊的,名稱中有“園林”或“綠化”字段的社團(tuán)就有600多家,成為參與行業(yè)治理的重要力量。以中國風(fēng)景園林學(xué)會為例,其主要業(yè)務(wù)包括組織學(xué)術(shù)和信息交流會議、科普宣傳和展覽展會、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制、競賽和評優(yōu)獎勵、專業(yè)教育培訓(xùn)、專家咨詢服務(wù)等,在促進(jìn)行業(yè)交流、推動國際交往、擴(kuò)大行業(yè)影響等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。
(3)市民群眾
改革開放以來,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主政治的發(fā)展,廣泛的公眾參與成為國家治理的新趨勢。就本行業(yè)而言,近年來市民群眾通過參與政務(wù)公開、咨詢調(diào)查、輿論議題、捐建認(rèn)養(yǎng)、志愿活動,逐漸從園林綠化成果單純的使用者,自發(fā)或有組織的參與到行業(yè)治理的決策、建設(shè)、運(yùn)管中。如成都、南昌、寧波、武漢、廈門等城市實(shí)施的市民園長制度,常州市紅梅公園建立的市民公園管理委員會制度,深圳市福田區(qū)成立的公園之友城市管理服務(wù)中心(民辦),以及同濟(jì)大學(xué)在上海開展的社區(qū)花園共建共享實(shí)踐,都是市民群眾參與行業(yè)治理的典型案例。
綜上所述,改革開放四十年來,本行業(yè)從政府單一主體逐漸演變,基本形成了當(dāng)前“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的“政府、市場、社會”三方兼具的多元主體治理格局。
四、行業(yè)治理工具體系的多樣化及其作用方式
治理工具是實(shí)現(xiàn)治理能力的重要方面,不同行業(yè)和治理層級,適用的治理工具并不相同,其中政府主導(dǎo)下的各類治理工具,包括但不限于以下方面。
(一)政策文件體系
文件治國在我國的政治生活中客觀存在,作為重要的治理工具,從中央到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以發(fā)布不同等級效力的政策文件,本行業(yè)亦不例外。
2002年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)的通知》(國發(fā)〔2001〕20號),主要針對當(dāng)時快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下行業(yè)出現(xiàn)的種種亂象,闡明了城市綠化的重要意義、指導(dǎo)思想和主要任務(wù),以及規(guī)劃編制實(shí)施、資金和用地保障、科研設(shè)計(jì)、法制建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的要求。此外,中共中央、國務(wù)院在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、城市工作、碳達(dá)峰碳中和、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承、海綿城市建設(shè)、國土綠化、老舊小區(qū)改造等相關(guān)領(lǐng)域的政策文件中也多次對城市園林綠化做出相關(guān)要求。
改革開放以來,國家建設(shè)主管部門針對園林綠化事業(yè)發(fā)展出臺了大量政策性文件,既有指導(dǎo)全行業(yè)發(fā)展的綜合性文件,如《關(guān)于促進(jìn)城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》,也有就公園管理、古樹名木保護(hù)、工程建設(shè)管理等行業(yè)某一專業(yè)領(lǐng)域或?qū)iT事項(xiàng)出臺的針對性文件。
省級建設(shè)主管部門一般會根據(jù)上述文件轉(zhuǎn)發(fā)或出臺針對性的實(shí)施意見或方案,用以指導(dǎo)地方城市政府具體落實(shí)。部分發(fā)達(dá)省市結(jié)合自身實(shí)際出臺的政策文件中的先進(jìn)理念和做法也常為國家部委吸收推廣。
各級各類政策文件明確了行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向,引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展積極參與中央和地方國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和重點(diǎn)工作,引領(lǐng)了行業(yè)科學(xué)有序發(fā)展。
(二)法律法規(guī)體系
改革開放以來,我國立法事業(yè)獲得了巨大發(fā)展。伴隨“依法治國”的發(fā)展進(jìn)程,“依法治綠”取得長足進(jìn)展。
一是行業(yè)單獨(dú)立法實(shí)現(xiàn)了零的突破。原建設(shè)部于1982年12月頒布了《城市園林綠化管理暫行條例》,1992年6月國務(wù)院頒布的《城市綠化條例》是我國唯一一部城市園林綠化領(lǐng)域的專門性行政法規(guī)。
二是大量上位法律和建設(shè)主管部門主導(dǎo)一系列行政法規(guī)的出臺客觀上規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展。如《物權(quán)法》《行政許可法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律涉及的物業(yè)管理、行政許可、規(guī)劃編制、建筑工程招投標(biāo)等內(nèi)容規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)也涉及了本行業(yè)的諸多內(nèi)容。
三是大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章成為行業(yè)主管部門和地方政府推動城市園林綠化行業(yè)健康發(fā)展直接而有效的治理工具。部門規(guī)章如《城市古樹名木保護(hù)管理辦法》《城市綠線管理辦法》《國家重點(diǎn)公園管理辦法(試行)》《城市濕地公園管理辦法》《園林綠化工程建設(shè)管理規(guī)定》《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》等;地方性法規(guī)如各地的城市綠化條例及其實(shí)施細(xì)則等。
法律法規(guī)體系作為行業(yè)治理的關(guān)鍵性工具類型,其建立完善從管理機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體、用地和財(cái)政投入、綠化資源和成果保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)程序及實(shí)施管理等方面實(shí)現(xiàn)了制度層面對行業(yè)發(fā)展的有效保障。
(三)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系
1992年發(fā)布的《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》 開創(chuàng)了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作先河,至今已經(jīng)初步建立了涵蓋國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)、團(tuán)標(biāo)四大類型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。
據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前行業(yè)已經(jīng)發(fā)布并正在實(shí)施的國標(biāo)和行標(biāo)共計(jì)35項(xiàng)。包括《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等7項(xiàng)工程建設(shè)國標(biāo)、《風(fēng)景園林基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》等20項(xiàng)工程建設(shè)行標(biāo)、《公園服務(wù)基本要求》1項(xiàng)國家產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和《城市園林苗圃育苗技術(shù)規(guī)程》等7項(xiàng)行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。另外,《城市綠地防災(zāi)避險(xiǎn)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等一系列導(dǎo)則、指南類標(biāo)準(zhǔn)和大量的地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺。2019年10月,中國風(fēng)景園林學(xué)會發(fā)布《園林綠化工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)》等3項(xiàng)首批學(xué)會團(tuán)標(biāo),自此團(tuán)標(biāo)成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主戰(zhàn)場,標(biāo)志著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)入了新的歷史時期。另外,城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、環(huán)衛(wèi)等相關(guān)行業(yè)中也有大量涉及本行業(yè)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn),如《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》保障了城鄉(xiāng)規(guī)劃中綠地指標(biāo)的底線要求等。
行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立和完善明確了行業(yè)發(fā)展的技術(shù)底線要求、規(guī)范了行業(yè)技術(shù)管理、推動了技術(shù)普及,促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范、健康、有序發(fā)展。
(四)政策性規(guī)劃體系
政策性規(guī)劃主要包括與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃同期的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和納入城鄉(xiāng)(或國土空間)規(guī)劃體系的空間規(guī)劃兩種類型。
住建部通常將城市園林綠化五年發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)指標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容納入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃,并從“十一五”時期開始組織園林綠化五年發(fā)展研究。2000年以來,越來越多的省份和地級城市,甚至縣(市、區(qū))開始編制獨(dú)立的行業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃。五年規(guī)劃通過明確發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)、指導(dǎo)思想、重點(diǎn)任務(wù)和配套政策等內(nèi)容,凝聚政府和社會各方共識,引導(dǎo)重大項(xiàng)目立項(xiàng)投資,是引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要治理工具。
改革開放以來,城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步建立并日益完善,城市綠地作為重要城市用地類型在多層級城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中日益受到重視和系統(tǒng)性的有效保障?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確綠化用地應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容,城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的綠地禁止擅自改變用途;《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》指出控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括綠地率指標(biāo)、各類綠地范圍的控制線(綠線)及控制要求;城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃則深化細(xì)化了上位規(guī)劃中的綠地相關(guān)指標(biāo)、空間布局和類型細(xì)分。伴隨國土空間規(guī)劃體系建立,作為重要的生態(tài)空間要素,城市綠地的用地保障將進(jìn)一步得到加強(qiáng)。另外,2000年以來,各地涌現(xiàn)出的城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃、公園體系規(guī)劃、綠道綠廊系統(tǒng)規(guī)劃等規(guī)劃類型,也有效推動了行業(yè)發(fā)展。上述各類空間規(guī)劃保障了園林綠化的用地需求、推動了項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,成為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。
(五)工程建設(shè)管理體系
改革開放以來,城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域逐步建立完善了工程建設(shè)管理體系,項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評價、規(guī)劃編制評審和審批、設(shè)計(jì)方案審查、施工圖審查、工程造價、工程監(jiān)理、工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均形成較為規(guī)范的管理程序,以及相應(yīng)的招投標(biāo)、專家咨詢評議制度等,并以法律法規(guī)、部門規(guī)章、政策性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性形式固化下來。我國從八十年代中期逐步建立起了政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度和安全生產(chǎn)管理制度,先后以國務(wù)院令的形式印發(fā)施行了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》,各地相繼成立了包括城市園林綠化工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)管理職能的 相關(guān)機(jī)構(gòu),南京、蘇州等城市還成立了園林綠化領(lǐng)域的相應(yīng)專門機(jī)構(gòu)。近兩年來,住建部聯(lián)合國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《園林綠化工程施工合同示范文本(試行)》,中國風(fēng)景園林學(xué)會發(fā)布了園林綠化工程施工的招標(biāo)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的示范文本。在上述工程建設(shè)管理體系下,城市園林綠化工程建設(shè)管理日益規(guī)范,極大加強(qiáng)了質(zhì)量、安全、廉政、生態(tài)等各類風(fēng)險(xiǎn)管控能力,成為保障行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。
(六)督察問責(zé)制度
改革開放以來,依托城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度的發(fā)展建立,行業(yè)逐步形成了督察問責(zé)制度。原建設(shè)部于2002年開始試點(diǎn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度,2006年正式實(shí)施,并于2008年發(fā)布《城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員管理暫行辦法》,各省也逐步出臺了省級城鄉(xiāng)規(guī)劃督察辦法,規(guī)劃層面包括綠地侵蝕占用等問題得到了有效遏制,綠地空間保護(hù)在規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、管理層面得到了制度性的督察監(jiān)管保障。
近年來,各級各類巡視、考核、督察、監(jiān)察等督察問責(zé)制度日益完善,隨著生態(tài)文明理念和城市歷史文化保護(hù)傳承工作落實(shí)深入,城市園林綠化資源保護(hù)被納入督察問責(zé)清單,如成都桂花巷砍樹和廣州大規(guī)??撤コ鞘袠淠镜葘?dǎo)致重大社會負(fù)面輿論的行業(yè)相關(guān)事件受到中央層面關(guān)注,引發(fā)行業(yè)重大反響,對各類違反自然規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的錯誤做法起到了極大的震懾作用。督察問責(zé)制度客觀上成為行業(yè)治理中糾偏扶正的重要工具。
(七)執(zhí)法監(jiān)察制度
行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察制度是依托城管執(zhí)法監(jiān)察制度發(fā)展起來的。改革開放以來,城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立大致經(jīng)歷了城建監(jiān)察、城管監(jiān)察綜合執(zhí)法、城管執(zhí)法監(jiān)察三個階段的探索發(fā)展,城市園林綠化資源保護(hù)一直作為執(zhí)法監(jiān)察的重要事項(xiàng)。1992年發(fā)布的《城建監(jiān)察規(guī)定》確定城建監(jiān)察的監(jiān)督、檢查和管理對象包括園林綠化,隨后各地紛紛成立了城市管理部門,2016年10月住建部正式設(shè)立城市監(jiān)督管理局,2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》明確指出“城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍,包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)”,將《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的內(nèi)容納入其中。各級城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立和逐步完善為城市綠化資源和綠化成果的保護(hù)提供了制度性的保障機(jī)制,是行業(yè)治理在執(zhí)法方面重要的治理工具。
(八)園林城市創(chuàng)建制度
自1992年公布第一批國家園林城市30年來,共創(chuàng)建國家園林城市384個,生態(tài)園林城市19個,各省均開展了省級園林城市創(chuàng)建工作,其部分指標(biāo)也已納入各級文明城市、衛(wèi)生城市、優(yōu)秀旅游城市、中國人居環(huán)境獎等創(chuàng)建示范活動的指標(biāo)體系。創(chuàng)建活動充分調(diào)動了各地推進(jìn)園林綠化建設(shè)的積極性,作為行業(yè)發(fā)展的“指揮棒”,成為中央政府層面指導(dǎo)各地城市園林綠化建設(shè)中最為重要的激勵性治理工具。
(九)專業(yè)教育體系
改革開放以來,風(fēng)景園林學(xué)科作為行業(yè)人才培養(yǎng)的核心學(xué)科,在國家住建、教育等相關(guān)部門的支持指導(dǎo)下,專業(yè)教育獲得了空前發(fā)展。改革開放初期,僅北京林學(xué)院、同濟(jì)大學(xué)、南京林學(xué)院等少數(shù)高等院校開設(shè)相關(guān)專業(yè),各校年招生量不過數(shù)十人。2011年,“風(fēng)景園林學(xué)”列為一級學(xué)科后,學(xué)科建設(shè)加速發(fā)展。2017年北京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林專業(yè)進(jìn)入國家“世界一流學(xué)科”建設(shè)行列。經(jīng)過40多年發(fā)展,目前全國設(shè)有園林本科(或風(fēng)景園林)專業(yè)的院校共278所,設(shè)置研究生學(xué)位點(diǎn)的高等院校及科研機(jī)構(gòu)數(shù)量共有84所,其中學(xué)術(shù)博士點(diǎn)21個,建立了較為完整的學(xué)科體系,培養(yǎng)了大批高水平人才,承擔(dān)了大量理論和技術(shù)研究,客觀上推進(jìn)行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。
(十)國際行業(yè)交流交往活動
改革開放以來,行業(yè)國際交流交往日益增多,整體呈現(xiàn)出了從引進(jìn)學(xué)習(xí)吸收國外理念技術(shù),并開放國內(nèi)市場為主,向?qū)ν廨敵鑫幕?、技術(shù)和參與國際市場競爭為主轉(zhuǎn)變。一方面,我國從改革開放初期就開始派遣留學(xué)生和訪問學(xué)者,積極參與和組織IFLA(如2010年我國承辦IFLA第47屆世界大會)等國際學(xué)術(shù)交流活動,參評國際獎項(xiàng),引入國外高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、設(shè)備材料類企業(yè)參與規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)工作,主要以學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為主。另一方面,1998年昆明世園會成為行業(yè)面向國際發(fā)展的重要標(biāo)志,自此我國開始積極組織承辦世園會、園博會、花博會等國際性行業(yè)展會,參加國際行業(yè)組織并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、招收國際留學(xué)生和訪問學(xué)者,參與海外園林綠化規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)項(xiàng)目;再一方面,傳統(tǒng)園林文化逐步成為國家對外交往的重要文化名片,以美國紐約大都會藝術(shù)博物館建設(shè)“明軒”為標(biāo)志,至今世界各地的中國傳統(tǒng)園林已經(jīng)超過100座,而北京奧運(yùn)會、上海世博會、APEC會議等國家對外交流交往活動的會址選擇和規(guī)劃建設(shè)均體現(xiàn)了傳統(tǒng)園林文化精神,運(yùn)用了傳統(tǒng)園林營建技法,成為中國外交展示的突出亮點(diǎn)。四十年來,各類國際行業(yè)交流交往活動作為行業(yè)治理的重要舉措,既推動了行業(yè)技術(shù)和理念進(jìn)步,也為中國園林文化走向世界、開拓國際市場業(yè)務(wù)、參與國際行業(yè)治理創(chuàng)造了條件。
(十一)小結(jié)
除上述治理工具外,組織行業(yè)重大科研課題、學(xué)術(shù)交流活動和相關(guān)展會、評比達(dá)標(biāo)表彰活動、職業(yè)技能培訓(xùn)和競賽制度,建立和實(shí)施行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度等治理手段均推動了行業(yè)治理體系發(fā)展,提升了行業(yè)治理能力。
綜上所述,改革開放以來我國基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng),法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障,園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手,專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等為支撐,國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系,有效提升了行業(yè)治理能力現(xiàn)代化水平。
五、行業(yè)治理體系演進(jìn)動力、經(jīng)驗(yàn)和問題
(一)演進(jìn)動力分析
筆者認(rèn)為,驅(qū)動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的主要因素如下:
一是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主要矛盾變遷。改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建立,社會生產(chǎn)力極大發(fā)展,社會主要矛盾發(fā)生歷史性變遷,人民群眾對園林綠化的需求空前發(fā)展,從根本上推動行業(yè)市場的建立和快速擴(kuò)大,進(jìn)而推動了多元治理主體的發(fā)育和行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。
二是國家治理體系發(fā)展演進(jìn)。改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善,有限、法治、高效、廉潔、服務(wù)型等的政府“善治”理念深入人心,特別是國家層面對生態(tài)環(huán)境治理日益重視,十八大以來生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局,進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)市場健康發(fā)育,促進(jìn)治理導(dǎo)向日益清晰、治理主體日益多元、治理工具日益豐富,推動行業(yè)治理體系正向演進(jìn)。
三是城市化進(jìn)程。改革開放以來伴隨城市化進(jìn)程,城市園林綠化一度成為“地方增長主義”背景下增加土地財(cái)政收入的形象工具,從改革開放初期至2000年前后,總量不足、質(zhì)量偏低、侵蝕占用、人才短缺是當(dāng)時的主要問題。2000年以來,伴隨可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明理念深入人心,城市園林綠化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘鞘协h(huán)境品質(zhì)、引人聚產(chǎn)增強(qiáng)城市競爭能力、提升人民群眾幸福感的重要手段,規(guī)模體量過大、空間布局不妥、活力特色不足、技術(shù)理念滯后、鋪張浪費(fèi)過度、市場競爭無序等成為主要問題。針對不同階段問題的行業(yè)治理工具不斷涌現(xiàn),進(jìn)行校正補(bǔ)差,為行業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。
四是社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷。從改革開放初期相對封閉單一的社會結(jié)構(gòu)及其文化特征,到而今高度開放、日益多元的社會結(jié)構(gòu)及其文化特征,社會治理體系和治理方式不斷演進(jìn)提升,行業(yè)治理體系也隨之發(fā)生了巨大變遷,參與治理的社會主體日益豐富,參與方式日益多元、參與程度不斷加深。
(二)取得的經(jīng)驗(yàn)
改革開放以來行業(yè)從“建設(shè)管理”到“行業(yè)治理”的轉(zhuǎn)變,有力推動了行業(yè)發(fā)展,以下方面的經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注:
一是治理意識方面,客觀上呈現(xiàn)出從政府負(fù)責(zé)規(guī)建管養(yǎng)全流程的“管理”思維,向多元主體、多種工具的“治理”思維的轉(zhuǎn)變,各級行業(yè)主管部門在國家治理變革的大背景下創(chuàng)新、發(fā)展和運(yùn)用多種治理工具推進(jìn)行業(yè)治理,極大釋放了市場活力,實(shí)現(xiàn)了行業(yè)繁榮快速發(fā)展。
二是治理思路方面,行業(yè)在運(yùn)用政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、教育等治理工具和開展規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中,客觀上響應(yīng)了城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、文化強(qiáng)國、對外開放等國家戰(zhàn)略,以及相關(guān)行業(yè)性和區(qū)域性戰(zhàn)略,促進(jìn)了行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。
三是頂層謀劃方面,各級行業(yè)主管部門主導(dǎo)或參與推動了相關(guān)宏觀政策、法律法規(guī)、督察問責(zé)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制等方面的頂層謀劃工作,為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。
四是治理主體方面,從政府單一主體向社會多元主體參與的“治理”模式轉(zhuǎn)變,客觀上基本形成了“上下互動、左右協(xié)同、多方參與”的治理格局,極大激發(fā)了行業(yè)發(fā)展動能。
五是治理工具方面,創(chuàng)造性的建立和完善了標(biāo)準(zhǔn)化體系、工程建設(shè)管理體系、園林城市創(chuàng)建、專業(yè)教育體系、重大科研項(xiàng)目、公園城市理念探索實(shí)踐等多元類型治理工具,有力推動了行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
(三)面臨的主要問題
新時代,城市園林綠化行業(yè)正在從“輔助地方增長”的發(fā)展邏輯,向“高水平民生普惠”“高質(zhì)量發(fā)展助力”“高品質(zhì)低碳生態(tài)”“高品牌文化輸出”“高效能協(xié)同共治”調(diào)整轉(zhuǎn)型。相較于人民群眾對城市園林綠化及其所承載的服務(wù)供給的需求日趨強(qiáng)烈,多元化、特色化、品質(zhì)化指向更加凸顯,行業(yè)治理理念、治理目標(biāo)、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平尚有不足。
一是治理思維尚未全面建立。改革開放以來行業(yè)治理體系演進(jìn)呈現(xiàn)出“總體被動、校正后滯、局部性和階段性主動”的動態(tài)漸進(jìn)特征,“治理”一詞至今在行業(yè)內(nèi)仍鮮見討論,各方主體缺乏對行業(yè)治理的總體思考和主動應(yīng)對。地方行業(yè)主管部門盡管在政策、法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)方面有諸多“應(yīng)激性”探索實(shí)踐,但整體上仍停留在管建設(shè)、管養(yǎng)護(hù)、管創(chuàng)建、管程序、管安全的“管理”思維層面,尚未建立整體謀劃、全面統(tǒng)籌、多方發(fā)動的“治理思維”,尚未系統(tǒng)建構(gòu)治理體系、厘清各方主體參與治理的定位、途徑和方式。
二是治理目標(biāo)和思路尚不清晰。任何行業(yè)只有明晰其在國家層面的獨(dú)特價值,聚焦和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略,方能獲得更高層次的發(fā)展平臺和更大的發(fā)展空間,方能凝聚行業(yè)各方共識、統(tǒng)籌各方力量,本行業(yè)概莫能外。但是,各方治理主體對行業(yè)發(fā)展目標(biāo)的討論仍然集中在某些地方性建設(shè)指標(biāo)層面,對行業(yè)發(fā)展愿景和目標(biāo)體系和相應(yīng)舉措謀劃不足,特別是缺乏響應(yīng)國家戰(zhàn)略的創(chuàng)新性目標(biāo)體系和舉措謀劃。
三是治理體系架構(gòu)尚不健全。與其他政策性較強(qiáng)行業(yè)的治理體系改革以加大放權(quán)讓利、激發(fā)市場活力不同,本行業(yè)市場化推進(jìn)早,發(fā)育程度高,在治理架構(gòu)層面上呈現(xiàn)出了“政府治理能力發(fā)揮有限、市場治理引導(dǎo)不足、社會治理發(fā)育不夠”的特征,如上下級行業(yè)主管部門間、主管部門和相關(guān)部門間制度性協(xié)同關(guān)系有待加強(qiáng),市場各方主體參與行業(yè)治理的方式和程度有限,市場治理水平仍然不高,社會各方主體參與治理的積極性尚未被充分激發(fā)調(diào)動、參與途徑不多等。
四是作為關(guān)鍵主體的行業(yè)主管部門日漸式微。近二十年來,園林綠化部門在各級政府中日益邊緣化,部門地位下降,人員編制持續(xù)壓縮,普遍成為住建、城管部門的二級機(jī)構(gòu),缺乏獨(dú)立的人事、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目審查等權(quán)力;大量行業(yè)科研機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位裁撤、轉(zhuǎn)制、縮編;行業(yè)發(fā)展的基本理念和相關(guān)訴求難以上達(dá)各級黨政的決策領(lǐng)導(dǎo)層,納入政策體系。另外,不少城市園林綠化的規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)職能被多部門切分,或與規(guī)劃、環(huán)境等相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分不清,存在多頭管理、協(xié)同治理難度較大等問題。
五是治理工具和手段仍然不多。法律法規(guī)方面,《城市綠化條例》中罰則條款剛性趨弱,行業(yè)發(fā)展相關(guān)的國家和地方性法律法規(guī)體系尚不完善;財(cái)政金融方面,行業(yè)主管部門除了建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金投放外,缺少多樣化的獎補(bǔ)激勵政策以調(diào)動社會各方力量;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系方面,團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)工作剛剛起步,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未推廣,面向國際的標(biāo)準(zhǔn)化工作仍未起步;政策性規(guī)劃方面,城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下發(fā)育形成的各類規(guī)劃工具,在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系建立和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下,仍需不斷創(chuàng)新完善。另外,在創(chuàng)建示范和評比達(dá)標(biāo)表彰活動、科研創(chuàng)新體制、科普宣傳體制、執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計(jì)和政務(wù)公開制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。
六、新時代行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)的建議
基于前述分析,筆者認(rèn)為,新時代推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)需要把握時代機(jī)遇、整體統(tǒng)籌、借勢而上,并提出如下建議。
(一) 樹立整體統(tǒng)籌、主動作為的治理意識
在國家推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的宏觀背景下,推動行業(yè)治理體系建設(shè),首要問題是落實(shí)中央城市工作會議精神,宣傳和樹立“規(guī)、建、管”整體性、系統(tǒng)性的城市治理觀念,推動各級行業(yè)主管部門從“管理”思維轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”思維,主動作為、整體統(tǒng)籌、構(gòu)建宏觀綜合的治理體系,培育多元主體,豐富完善工具,搭建現(xiàn)代化的行業(yè)治理架構(gòu),以推動行業(yè)治理能力提升,促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。
(二)強(qiáng)化服務(wù)國家、凝聚共識的戰(zhàn)略視角
基于行業(yè)自身特征,新時代行業(yè)治理可以聚焦服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、文化強(qiáng)國和對外開放、生態(tài)文明和美麗中國、綠色發(fā)展與碳達(dá)峰碳中和、健康中國等國家治理理念和國家戰(zhàn)略,構(gòu)建行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)共識。如,圍繞新型城鎮(zhèn)化,以推廣“公園城市”和“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系”理念為切入點(diǎn),助力城市更新和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展;圍繞文化強(qiáng)國和對外開放,著力于加強(qiáng)“傳統(tǒng)園林文化”的內(nèi)涵和形象特質(zhì)的凝練包裝,打造中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要名片,推動當(dāng)代中國城市園林綠化理念和技術(shù)走向世界,更高水平參與世界行業(yè)治理。
(三)優(yōu)化三位一體、協(xié)調(diào)互促的主體架構(gòu)
通過優(yōu)化政府治理、完善市場治理、增強(qiáng)社會治理,推進(jìn)本行業(yè)政府、市場、社會三大領(lǐng)域改革創(chuàng)新,構(gòu)建“三位一體”更加協(xié)調(diào)的整體性治理架構(gòu)。
政府治理方面,要進(jìn)一步完善行業(yè)治理的職責(zé)定位和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制,豐富政策工具,在強(qiáng)化政策引導(dǎo)、加強(qiáng)督察監(jiān)督、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化創(chuàng)建活動、加強(qiáng)行業(yè)管理、加大教育和科研創(chuàng)新支持等方面不斷發(fā)力,構(gòu)建“國—省—市—縣”多層級緊密協(xié)同、相互反饋、更加有為的行業(yè)管理部門。
市場治理方面,要繼續(xù)堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用,強(qiáng)化監(jiān)管體系、激發(fā)市場活力、拓展海外市場,完善行業(yè)人才評價和執(zhí)業(yè)制度建設(shè),強(qiáng)化工程施工領(lǐng)域的行業(yè)市場準(zhǔn)入和資格認(rèn)定、工程招投標(biāo)和發(fā)承包管理、施工人員職業(yè)培訓(xùn)和持證上崗、行業(yè)工程監(jiān)理等制度安排,豐富各類市場主體參與行業(yè)治理的發(fā)聲渠道和參與途徑,建立健全城市園林綠化的市場治理體系。
社會治理方面,要不斷激發(fā)行業(yè)社會組織活力,完善公眾參與機(jī)制,鼓勵多種方式參與法律法規(guī)和行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)制定,將居民參與園林綠化管養(yǎng)運(yùn)維與城市更新和社區(qū)治理結(jié)合,作為創(chuàng)新基層社會治理的特色抓手,增強(qiáng)行業(yè)學(xué)會在團(tuán)標(biāo)制定、培訓(xùn)教育、規(guī)范市場、平臺搭建、對外交流交往等方面能力,構(gòu)建城市園林綠化共建共保共治共享的新格局。
(四)加強(qiáng)政府主導(dǎo)、部門協(xié)同的頂層謀劃
機(jī)構(gòu)設(shè)置是頂層謀劃的首要內(nèi)容。盡管當(dāng)前擴(kuò)充行業(yè)管理機(jī)構(gòu)規(guī)模,提升行政層級的可能性較小,不過依然可以采取多種方式加強(qiáng)頂層謀劃。一是加強(qiáng)政策融入,通過多種途徑宣傳上達(dá)行業(yè)發(fā)展理念,提升行業(yè)在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策層的重視程度,積極謀劃將行業(yè)相關(guān)發(fā)展訴求納入生態(tài)文明、歷史文化保護(hù)傳承、國土空間規(guī)劃、健康中國、城鎮(zhèn)化和城市工作等方面的中央政策和地方各級黨政的政策體系;二是加強(qiáng)法規(guī)建設(shè),既要推進(jìn)完善行業(yè)即有法規(guī)和部門規(guī)章的完善修訂,又要積極謀劃將行業(yè)相關(guān)內(nèi)容納入自然資源與規(guī)劃、歷史文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城管執(zhí)法等領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī);三是加強(qiáng)協(xié)同治理,更加主動與自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化文物、林業(yè)相關(guān)部門對接,進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系、厘清權(quán)利邊界,實(shí)施重要業(yè)務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目共謀共推;四是加強(qiáng)監(jiān)督考核,主動謀劃將行業(yè)相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)和重點(diǎn)工作納入中央和省市本級的黨委巡視、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、政績考核、政府督察、審計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)。
(五)完善類型豐富、聯(lián)合施治的工具體系
有用、適用、好用的治理工具體系是行業(yè)治理體系和治理能力的重要組成。筆者建議可以考慮從以下方面豐富和完善行業(yè)治理工具體系。
一是優(yōu)化加強(qiáng)財(cái)政金融工具。積極探索通過財(cái)政獎補(bǔ)、支出比例優(yōu)化、發(fā)債支持、稅收優(yōu)惠、定額調(diào)整等措施,引導(dǎo)下級政府、市場主體、社會各界加強(qiáng)行業(yè)投入,推動科研創(chuàng)新,支持推廣新理念、新設(shè)施、新技術(shù)、新材料。
二是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。不斷完善國標(biāo)行標(biāo),加強(qiáng)地方性標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),加快擴(kuò)大團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)覆蓋面,逐步推廣企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),主動對接自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、城管執(zhí)法、城市設(shè)計(jì)、道路交通、安全應(yīng)急、市政環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域各級各類標(biāo)準(zhǔn)中涉園林綠化內(nèi)容的銜接協(xié)調(diào)。
三是強(qiáng)化政策性規(guī)劃工具。謀劃出臺全國行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃,引導(dǎo)和支持各級政府編制五年行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,明確行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、主要任務(wù)和重點(diǎn)工程;細(xì)化各級國土空間規(guī)劃體系中綠地保護(hù)的規(guī)劃權(quán)責(zé),優(yōu)化完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容要求,與時俱進(jìn)創(chuàng)新和豐富行業(yè)專業(yè)規(guī)劃類型。
四是優(yōu)化創(chuàng)建示范和評比達(dá)標(biāo)表彰活動。持續(xù)優(yōu)化國省兩級園林城市創(chuàng)建評審制度和評價標(biāo)準(zhǔn),謀劃省級園林城市創(chuàng)建全面納入省級創(chuàng)建示范活動(目前部分省份為省級以下活動),積極謀劃將行業(yè)有關(guān)指標(biāo)納入更多相關(guān)創(chuàng)建示范活動評價體系,謀劃培育有影響力的行業(yè)評比達(dá)標(biāo)表彰和創(chuàng)建示范活動,激勵和調(diào)動行業(yè)各方治理主體堅(jiān)持正確的思想政治和理念技術(shù)導(dǎo)向推進(jìn)城市園林綠化工作。
五是加強(qiáng)科研創(chuàng)新謀劃。集行業(yè)之力,面向國際、面向未來、面向新型城鎮(zhèn)化、文化強(qiáng)國、雙碳、歷史文化保護(hù)傳承等國家戰(zhàn)略,跨學(xué)科跨行業(yè)合作,謀劃一批行業(yè)重點(diǎn)科研方向,爭取納入國家層面重點(diǎn)科研項(xiàng)目;加大科研創(chuàng)新獎勵扶持,激勵企業(yè)和科研院所圍繞國家戰(zhàn)略需要和國際國內(nèi)市場需求推進(jìn)科研創(chuàng)新工作,做好成果轉(zhuǎn)化工作。
六是提升科普宣傳能力。聚焦歷史文化、藝術(shù)審美、自然生態(tài)、工程建造等行業(yè)特色,動員高校、社團(tuán)、科研院所等多方力量,支持發(fā)展自媒體、圖書、影視、會展等多種形式的科普教育宣傳工作,引導(dǎo)公眾關(guān)注,擴(kuò)大行業(yè)影響。
除了上述的治理工具之外,執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計(jì)和政務(wù)公開制度,以及行業(yè)發(fā)展評估制度、高等教育和職業(yè)教育培訓(xùn)制度、行業(yè)智慧和信息化技術(shù)體系等的治理工具的探索、建立和完善也是提升行業(yè)治理能力的重要方面。
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